韓大元中國人民大學(xué)法學(xué)院院長

張恒山中央黨校政法部主任

原標(biāo)題：依法治國首先是依憲治國

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。60年前，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了中華人民共和國第一部憲法，為年輕的共和國奠定了法制基礎(chǔ)。

1982年12月，五屆全國人大五次會議通過了現(xiàn)行的憲法。30多年發(fā)展歷程證明，憲法是推動國家發(fā)展進步，人民創(chuàng)造幸福生活的根本法制保證。依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。

黨的十八大提出，全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家，必須全面貫徹實施憲法。十八屆三中全會決定強調(diào)，要健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。

黨的十八屆四中全會即將召開，人們期盼會議對全面貫徹實施憲法、維護憲法權(quán)威，提出新要求、作出新部署。

下周召開的十八屆四中全會，將研究全面推進依法治國。這是黨的中央委員會全會首次將法治作為主題。

中共中央總書記習(xí)近平指出，憲法的生命和權(quán)威在于實施，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。

如何讓憲法有效實施？中央已給出方向：要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)。

專家認(rèn)為，三中全會提出要“健全憲法實施監(jiān)督機制和程序”，四中全會應(yīng)該制定憲法監(jiān)督機制和程序的具體方案。 新京報首席記者關(guān)慶豐

憲法權(quán)威

習(xí)近平：一切違憲行為必須追究

2012年12月4日，當(dāng)選中共中央總書記僅20天，習(xí)近平就在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上發(fā)表講話，重申憲法高于一切。

習(xí)近平說，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究，要“深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教訓(xùn)”。

在中央黨校政法部主任張恒山看來，剛剛接任中共中央總書記的習(xí)近平，通過憲法紀(jì)念大會上的講話闡述了他的執(zhí)政思想。

張恒山向新京報記者表示，新中國歷史上有過脫離憲法的時期，權(quán)力不受約束，引發(fā)的教訓(xùn)特別深刻。

十八大以來，維護憲法權(quán)威被高層多次提及。

2013年2月，中共中央政治局進行第四次集體學(xué)習(xí)，內(nèi)容是全面推進和依法治國。習(xí)近平指出，要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。

2013年11月召開的十八屆三中全會再次提到，要維護憲法法律權(quán)威，堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

今年7月，中央在宣布中央政治局前常委周永康被立案審查的同時，公布了四中全會的主題——全面推進依法治國。

中國憲法學(xué)研究會會長韓大元接受媒體采訪時說，國家治理的基礎(chǔ)是憲法，憲法是依法治國的基礎(chǔ)，所以我們談依法治國也好，推進法治中國也好，最核心的是要通過憲法來治理。

憲法監(jiān)督

學(xué)者建議制定憲法監(jiān)督具體方案

“憲法是國家的根本大法，這個說法一直在提，但實施起來比較困難，原因是沒有完備的違憲審查制度。要實現(xiàn)習(xí)近平總書記說的‘憲法的生命和權(quán)威在于實施’，四中全會應(yīng)該落實憲法監(jiān)督的問題。”一位法學(xué)專家對新京報記者說。

有多名受訪學(xué)者注意到，十八大以來，高層已經(jīng)明確提出憲法監(jiān)督的路徑。

在現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習(xí)近平說，全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強對憲法和法律實施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。

張恒山認(rèn)為，這表明中央已經(jīng)明確憲法和法律的監(jiān)督主體，就是由全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機關(guān)承擔(dān)。

十八屆三中全會通過的全面改革方案提出，“要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”。

“除了健全憲法監(jiān)督機制，期望四中全會上提出探索憲法監(jiān)督的機構(gòu)。”中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌建議。

中國社科院榮譽學(xué)部委員、法學(xué)研究所研究員李步云回憶，2003年他曾提議設(shè)立憲法監(jiān)督委員會。

當(dāng)時的建議是，全國人大現(xiàn)有9個專門委員會，再加1個憲法監(jiān)督委員會，委員可以由全國人大常務(wù)委員會的委員和最有水平的法學(xué)家組成，規(guī)定所有公民、社會組織都有權(quán)提起違憲審查，由憲法監(jiān)督委員會審查和提出意見，報告全國人大常委會，最后由常委會討論決定是否違憲。這一想法尚未實現(xiàn)。

多名受訪專家表示，三中全會提出要“健全憲法實施監(jiān)督機制和程序”，四中全會應(yīng)該制定憲法監(jiān)督機制和程序的具體方案。

依憲執(zhí)政

黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動

十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇此前接受新京報采訪時說，在起草1982年憲法過程中，時任憲法修改委員會副主任委員彭真堅持把各政黨和一切國家機關(guān)“都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”寫入憲法。彭真說，憲法中規(guī)定的“各政黨”當(dāng)然包括我們黨，并且首先是我們黨。

在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習(xí)近平提出，依法治國，首先是依憲治國，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

“政治家具有政治決策權(quán)，他們的憲法意識和憲法觀念對推進國家的法治建設(shè)具有更大的推動作用。”焦洪昌撰文指出，“從這種意義上來說，政治家的憲法意識和守憲意識，是一個國家法治建設(shè)中的重中之重”。

有專家稱，當(dāng)前有些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識不強，黨委直接插手行政、司法。

在中央政法工作會議上，習(xí)近平說，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，始終對憲法法律懷有敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

除了對領(lǐng)導(dǎo)干部強調(diào)憲法法律權(quán)威，執(zhí)政黨從2012年7月起集中清理黨內(nèi)法規(guī)，使黨規(guī)符合憲法和法律。

新華社報道稱，中國共產(chǎn)黨首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)。1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將作出修改。被廢止和宣布失效的原因，是同現(xiàn)行憲法和法律不一致。

中國憲法學(xué)研究會會長韓大元接受媒體采訪指出，依法治國要回到憲法上，一切跟憲法相抵觸的黨的政策都是沒有效力的。

“共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的執(zhí)政行為，既要按照黨章、黨規(guī)辦事，更要按照憲法和法律辦事。”國家行政學(xué)院法學(xué)部主任胡建淼表示。

據(jù)報道，這次清理工作將于2014年12月底前全部完成。

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。 ——摘自2012年12月4日習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話

“法治中國的基礎(chǔ)是維護憲法權(quán)威”

中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元表示，樹立憲法權(quán)威是國家治理方式法治化的基本出發(fā)點

一些高級干部缺乏憲法自信

記者：我國憲法發(fā)展面臨哪些新挑戰(zhàn)、新問題？

韓大元：首先，憲法虛無主義傾向?qū)е聦椃ㄎ谋镜钠毡椴蛔鹬?。一是公然違反憲法條文；二是以批評憲法為習(xí)慣，把改革中存在的問題簡單歸結(jié)到憲法文本上；三是不認(rèn)真對待憲法文本，遇到問題撇開憲法；四是雖表面上尊重憲法，但實際上遠離憲法，與憲法保持一定“距離”。

第二，公務(wù)員，特別是一些高級干部的憲法理念脆弱，憲法意識淡薄，在關(guān)系國家核心價值觀與利益問題上，缺乏憲法自信，導(dǎo)致社會價值觀的混亂，憲法權(quán)威受損害，社會上不按照憲法辦事的現(xiàn)象大量存在。

第三，公民的基本權(quán)利救濟沒有得到應(yīng)有的重視，社會整體信任度下降，人權(quán)保障觀念還需要加強。近年來，越來越多有關(guān)基本權(quán)利的事例涌現(xiàn)，特別是死刑冤假錯案的出現(xiàn)使民眾失去對司法的信任，無法建立穩(wěn)固的社會信任體系。

第四，憲法自身的實踐性和審查機制還需要加強。憲法在社會生活中的調(diào)整功能沒有得到有效發(fā)揮，憲法沒有有效地約束公權(quán)力，公權(quán)力濫用現(xiàn)象嚴(yán)重，公民基本權(quán)利受到侵犯時，不能提供及時有效的救濟。另外，憲法審查機制不完善是憲法實施狀況不理想的根本原因。

法治中國的核心是“依憲治國”

記者：憲法權(quán)威與法治中國是什么關(guān)系？

韓大元：法治中國的核心是“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”，要通過憲法治理國家，把憲法作為國家治理的基礎(chǔ)與保障，強調(diào)法治思維，維護憲法和法律權(quán)威；強調(diào)憲法的教育與普及，形成社會共識與凝聚力；強調(diào)司法的公正與獨立審判權(quán)、檢察權(quán)，實現(xiàn)社會正義；強調(diào)基本權(quán)利的保護，用法治解決民生問題。

法治中國是法治國家建設(shè)的新表述，其基礎(chǔ)是憲法權(quán)威的維護，法治中國的實現(xiàn)方式與保障是憲法的全面實施。

加強憲法實施應(yīng)強化監(jiān)督機制

記者：如何樹立憲法權(quán)威，建設(shè)法治中國？

韓大元：應(yīng)當(dāng)從國家治理體系現(xiàn)代化高度，進一步提高對憲法重要性的認(rèn)識。樹立憲法權(quán)威是國家治理能力提升、治理體系完善、治理方式法治化的基本出發(fā)點。

堅持“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的原則。黨的十八大報告強調(diào)：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。”黨的權(quán)威與憲法權(quán)威是統(tǒng)一的，并不矛盾，要處理好黨的政策與國家法律的關(guān)系，不能把黨的政策凌駕于憲法和法律之上。

加強憲法實施，應(yīng)當(dāng)強化憲法監(jiān)督機制。黨的十八大報告指出：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”習(xí)近平總書記說：“加強對憲法和法律實施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。”

加強憲法實施，維護社會穩(wěn)定和國家核心利益。憲法穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)，要用憲法來維護國家的統(tǒng)一，用憲法維護國家的核心利益，包括主權(quán)、領(lǐng)土完整、社會穩(wěn)定、憲法基本制度、國家統(tǒng)一與可持續(xù)發(fā)展等。

提高公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識。憲法思維是法治思維的基礎(chǔ)和出發(fā)點。我們要以憲法思維研究、解決中國社會發(fā)展面臨的重大憲法問題，以法治思維、法治方式解決各種社會矛盾。據(jù)新華社

“建議全國人大設(shè)憲法委員會”

中央黨校政法部主任張恒山表示，憲法委員會要有一定的獨立性，來負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實施

監(jiān)督憲法實施三種方式可選

新京報：三中全會提出，要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序。你認(rèn)為應(yīng)該采用什么樣的方式有效監(jiān)督憲法實施？

張恒山：學(xué)術(shù)界認(rèn)為，有三種憲法監(jiān)督方式可以選擇：

一是在現(xiàn)有的各國家機構(gòu)之外建立專門的憲法法院，法國用的是這種方式。

二是由最高法同時兼任憲法法院職能，負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實施，這類似于美國的司法審查機制。

三是全國人民代表大會專門設(shè)立一個憲法委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實施。

習(xí)近平總書記曾表示，全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，堅決糾正違憲違法行為。

我認(rèn)為，在現(xiàn)有體制下，由全國人大設(shè)立憲法委員會來專門負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督實施，這比較可行和符合常理。憲法委員會要有一定的獨立性，不僅能監(jiān)督違反憲法的行為，同時也要對人大常委會的立法行為進行監(jiān)督。憲法委員會應(yīng)由全國人民代表大會產(chǎn)生，至少應(yīng)該和常委會并設(shè)，不應(yīng)該隸屬于常委會。

新京報：在全國人大設(shè)立憲法委員會，這一方案是否存在制度障礙？

張恒山：不存在制度障礙。這個設(shè)想沒有突破現(xiàn)有的人民代表大會制度，只要通過修憲就可以實現(xiàn)。

征地拆遷未經(jīng)法律程序?qū)龠`憲

新京報：新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在不同場合多次提出，要維護憲法法律權(quán)威。在黨校給領(lǐng)導(dǎo)干部授課過程中，你覺得領(lǐng)導(dǎo)干部對維護憲法法律權(quán)威的意識怎么樣？

張恒山：正像習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上總結(jié)的那樣，公民包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識還有待進一步提高。

有些黨政干部在憲法法律范圍內(nèi)活動的意識還是不強。舉個簡單例子，有些地方的市長、縣長開行政辦公會議，竟然通知法院院長、檢察院檢察長來開會，而且在會議上讓法院院長、檢察院檢察長落實政府的決策。根據(jù)憲法，“一府兩院”由人民代表大會產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。“一府兩院”是平行的關(guān)系，不存在誰領(lǐng)導(dǎo)誰。

政府指揮法院、檢察院，這屬于政府越權(quán)，破壞了基本的憲法原則，在現(xiàn)代法治國家是絕對不允許的，但現(xiàn)在還有很多地方這么做。憲法和法律就是在一個個具體行為中被破壞的。

新京報：能否列舉幾個比較突出的違憲現(xiàn)象？

張恒山：當(dāng)前比較突出的違憲現(xiàn)象，就是地方黨委決定征地拆遷，不經(jīng)必要的法律程序，由政府直接付諸執(zhí)行。

比如，縣委書記說要打通這條斷頭路，但路上有民房，政府可以不經(jīng)過任何法律手續(xù)，一夜之間把路打通。公民私有財產(chǎn)受憲法和法律保護，很多地方搞征地拆遷，沒有補償和法定征地申報手續(xù)，就開始施工，侵奪公民私有財產(chǎn)，這是嚴(yán)重的違憲行為。

任何組織個人都不得有超越憲法的特權(quán)

新京報：三中全會提到，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。一年來，執(zhí)政者怎樣貫徹該原則？

張恒山：過去一年，主要在反腐敗中體現(xiàn)了這個原則。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)。

過去，我們一直在講“法律面前人人平等”原則，但實際上無形中存在“刑不上大夫”的問題。

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以來，在反腐敗中，不管什么人，不管級別多高，不管在位還是退休，只要有腐敗行為，同樣追究法律責(zé)任。比如，周永康案非常突出體現(xiàn)了“法律面前人人平等”的理念，這是現(xiàn)實政治中的典型案例。 新京報首席記者關(guān)慶豐