棚改，圓一億人安居夢(mèng)（產(chǎn)經(jīng)觀察）

　　8月16日，河南規(guī)模最大的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目——鄭州航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)河?xùn)|棚戶區(qū)改造工程首期建成，共1.8萬(wàn)余套住房，可容納3.5萬(wàn)人居住。

　　伍 振攝（人民視覺(jué)）

今年是新的棚改三年攻堅(jiān)計(jì)劃頭一年。上半年，全國(guó)棚戶區(qū)改造已開(kāi)工363萬(wàn)套，完成全年目標(biāo)任務(wù)580萬(wàn)套的62.5%。今年，又是國(guó)家啟動(dòng)以棚戶區(qū)改造為重要內(nèi)容的保障性安居工程的第十年。十年間，全國(guó)棚改累計(jì)開(kāi)工3896萬(wàn)套，幫助1億人“出棚進(jìn)樓”。棚改十年，城市面貌、個(gè)人生活，都發(fā)生了哪些變化？

出棚進(jìn)樓，棚改有利于惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)

近90平方米的兩室一廳內(nèi)，光潔的瓷磚、雪白的墻面，空調(diào)徐徐送著涼風(fēng)。綠意蔥蘢的小區(qū)內(nèi)，健身器材齊全，門口公交直達(dá)超市和醫(yī)院。這是82歲的徐州市民邱從貴今年搬進(jìn)的棚改安置房。

從前跟家人擠在小小的工廠宿舍，現(xiàn)在住進(jìn)了現(xiàn)代化的寬敞房子，老人連聲說(shuō)很滿意：“對(duì)面的商品房每平方米要1.1萬(wàn)元了，我們簽約時(shí)只要4000多元，拆遷款就足夠置換了，等于沒(méi)掏錢就住上了大房子，國(guó)家對(duì)咱真照顧！”

在徐州，像邱從貴這樣“出棚進(jìn)樓”的居民累計(jì)已有30萬(wàn)戶。他們集體告別了“房屋低矮、道路狹窄、污水橫流、燃煤取暖、家中不通自來(lái)水、數(shù)百戶人家共用一個(gè)旱廁”的生活。

“怎么安置？按照被征收居民的意愿，就近、異地定銷房安置，團(tuán)購(gòu)商品房安置或者是貨幣化補(bǔ)償安置。”徐州市城鄉(xiāng)建設(shè)局黨委書記、局長(zhǎng)楊明說(shuō)，對(duì)這些安置方式仍無(wú)力承擔(dān)的居民，政府還有“兜底”措施：符合經(jīng)適房條件的安排經(jīng)適房，雙特困戶和符合廉租房條件的直接采取廉租房安置。經(jīng)濟(jì)困難、補(bǔ)不起差價(jià)的，還可以實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)安置，10年內(nèi)被征收居民可按房屋征收時(shí)的價(jià)格購(gòu)買剩余產(chǎn)權(quán)。

大面積的棚戶區(qū)改造，不僅改變了個(gè)體命運(yùn)，也極大地改善了城市面貌。隨著棚戶區(qū)改造的推進(jìn)，搬遷騰出的空間，不少被建成綠地、公園，如今徐州市區(qū)5000平方米以上的公園就有177個(gè)。老百姓形象地說(shuō)，老工業(yè)基地徐州從以前的“一城煤灰半城土”變?yōu)槿缃竦?ldquo;一城青山半城湖”。

棚改也在林區(qū)、墾區(qū)、國(guó)有工礦中鋪開(kāi)。截至2017年底，全國(guó)累計(jì)開(kāi)工改造林區(qū)棚戶區(qū)166萬(wàn)套、墾區(qū)危房238萬(wàn)套、國(guó)有工礦棚戶區(qū)305萬(wàn)套。既促進(jìn)了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，也提升了城市功能和生態(tài)環(huán)境的綜合承載能力。位于黑龍江省東北部小興安嶺腹地的“中國(guó)林都”伊春市，利用棚改機(jī)遇，對(duì)218個(gè)林場(chǎng)所重新進(jìn)行規(guī)劃，將1.4萬(wàn)戶居民、3.5萬(wàn)人搬遷到了中心場(chǎng)所，林場(chǎng)所撤并后，植被得到了有效恢復(fù)，森林火情大幅降低，每年還可節(jié)約大量木材資源。

住建部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，棚改促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。房?jī)r(jià)上漲較快城市，通過(guò)新建棚改安置住房，增加了住房供應(yīng)；房地產(chǎn)庫(kù)存多的城市，通過(guò)棚改貨幣化安置，促進(jìn)了房地產(chǎn)去庫(kù)存。同時(shí)，棚改還帶動(dòng)了有效投資。2013年至2017年，全國(guó)棚改完成投資約6萬(wàn)億元，拉動(dòng)了建材、裝修、家電等消費(fèi)，促進(jìn)了上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用。

因地制宜，棚改安置政策隨市場(chǎng)變化調(diào)整完善

棚改十年，圓了一億人的安居夢(mèng)。各地在推進(jìn)棚改工作中攻堅(jiān)克難，因人而異滿足民生需求，因地制宜平衡棚改資金。但在實(shí)際工作中，仍不免有一些問(wèn)題產(chǎn)生。

比如棚改安置政策問(wèn)題。去年以來(lái)，部分三、四線城市房?jī)r(jià)上漲，就有觀點(diǎn)認(rèn)為，是棚改貨幣化安置比例偏高導(dǎo)致這些原本庫(kù)存充足的城市房?jī)r(jià)上漲。

站在棚改十年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，棚改安置的政策天平，應(yīng)該更傾向貨幣還是實(shí)物，成為各地繼續(xù)推進(jìn)棚改工作必須考量的重要問(wèn)題。

在不少專家看來(lái)，十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，貨幣化安置和實(shí)物安置各有利弊，不能“一刀切”。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)劉洪玉認(rèn)為，此輪三、四線城市房?jī)r(jià)上漲，影響因素相當(dāng)復(fù)雜，但主要還是新型城鎮(zhèn)化、貨幣金融、投資投機(jī)等因素的影響，棚改只是一個(gè)一般影響因素，不宜過(guò)分夸大其作用。但如果在供求關(guān)系緊張的市場(chǎng)上施行貨幣化安置，則有可能推高房?jī)r(jià)，增加棚改安置的成本。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)鄧郁松認(rèn)為，在庫(kù)存相對(duì)充足的地方，貨幣化安置相比實(shí)物安置優(yōu)勢(shì)明顯。比如，能夠更好滿足住戶多樣化需求，讓棚戶居民更自由地選擇區(qū)位、面積。再如，可以大量節(jié)省過(guò)渡安置的費(fèi)用，縮短安置的周期。在實(shí)物安置情況下，舊房征收、拆遷，安置房建設(shè)、配套到最后入住，至少需要兩三年。而在貨幣化安置情況下，從棚戶區(qū)出來(lái)就能馬上進(jìn)現(xiàn)成新房，大大縮短了安置周期和費(fèi)用。

在“棚改實(shí)行實(shí)物安置與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇”的大前提下，10年過(guò)去了，“因地制宜”仍是這道選擇題的答案。今年7月，住建部再次強(qiáng)調(diào)，商品住房庫(kù)存不足、房?jī)r(jià)上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對(duì)性地及時(shí)調(diào)整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫(kù)存量較大的地方，可以繼續(xù)推進(jìn)棚改貨幣化安置。

事實(shí)上，根據(jù)棚改進(jìn)度以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化情況，近幾年棚改政策也在隨之調(diào)整完善。2015年，住建部會(huì)同有關(guān)部門指導(dǎo)各地因地制宜實(shí)施棚改貨幣化安置，要求商品住房庫(kù)存量大、消化周期長(zhǎng)的市、縣，要引導(dǎo)棚改居民選擇貨幣化安置方式，既促進(jìn)房地產(chǎn)去庫(kù)存，也避免重復(fù)建設(shè)。2016年，住建部督促商品住房庫(kù)存不足、房?jī)r(jià)上漲壓力較大的市縣，及時(shí)調(diào)整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式。去年底，住建部進(jìn)一步明確，對(duì)商品住房庫(kù)存不足、房?jī)r(jià)上漲壓力較大的地方，仍主要采取貨幣化安置的2018年新開(kāi)工棚改項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行棚改專項(xiàng)貸款不予支持。

“給房”還是“給錢”，說(shuō)到底還是要摸清地方住房供求家底。“地方政府部門對(duì)自身情況要有非常清醒的認(rèn)識(shí)，比如，當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)是供過(guò)于求還是供不應(yīng)求，短期和中長(zhǎng)期的市場(chǎng)規(guī)模會(huì)如何發(fā)展？”鄧郁松認(rèn)為，地方政府部門不應(yīng)通過(guò)短期的價(jià)格變動(dòng)判斷市場(chǎng)情況，比如短期內(nèi)的房?jī)r(jià)上漲，并不一定是供不應(yīng)求，也可能受低利率等因素影響，因此在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化調(diào)整政策的同時(shí)，也切忌政策“急轉(zhuǎn)彎”，從而避免政策不斷搖擺造成市場(chǎng)大幅波動(dòng)。

政策協(xié)同，更科學(xué)地把握棚改的節(jié)奏和規(guī)模

2018年至2020年，按國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的要求，“三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃”要再改造各類棚戶區(qū)1500萬(wàn)套。除了因地制宜安置，未來(lái)三年的棚改該如何推進(jìn)？

要嚴(yán)控范圍和成本。過(guò)去有的地方對(duì)棚改的范圍和標(biāo)準(zhǔn)把握不嚴(yán)，將棚改政策覆蓋范圍擴(kuò)大到了一般建制鎮(zhèn)，有的將道路拓展、歷史街區(qū)保護(hù)、文物修繕等帶來(lái)的房屋拆遷改造項(xiàng)目納入了棚改范圍，也有的把房齡不長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入棚改范圍，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。住建部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，棚改重點(diǎn)攻堅(jiān)的仍是老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)和國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)。各地要堅(jiān)持既盡力而為、又量力而行的原則，不搞“一刀切”、不層層下指標(biāo)、不盲目舉債鋪攤子，同時(shí)，嚴(yán)禁大手大腳花錢，嚴(yán)禁違規(guī)支出，努力實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)棚改資金總體平衡。

還要嚴(yán)把質(zhì)量和配套。住建部指出，按照新的三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃的要求，各地應(yīng)當(dāng)及早開(kāi)工新建項(xiàng)目，加快建設(shè)續(xù)建項(xiàng)目，加大棚改配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，努力做到配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與棚改安置住房同步規(guī)劃、同步報(bào)批、同步建設(shè)、同步交付使用，嚴(yán)格工程質(zhì)量監(jiān)管，讓更多困難群眾早日“出棚進(jìn)樓”。

專家認(rèn)為，未來(lái)地方政府部門要著眼于政策整體的協(xié)同性，更科學(xué)地把握棚改的節(jié)奏和規(guī)模。“不要把棚改當(dāng)成孤立政策去執(zhí)行，而是應(yīng)當(dāng)與其他政策協(xié)同一體，既要改善一些破舊小區(qū)、棚戶區(qū)的居住條件，又要改善城市面貌，既不能對(duì)整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生大的負(fù)面沖擊，也不能加大地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。”鄧郁松表示。

劉洪玉也表示，“三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃”的1500萬(wàn)套改造任務(wù)，比上一個(gè)三年計(jì)劃的1800萬(wàn)套已經(jīng)有所減少。“三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃”結(jié)束后，大規(guī)模集中連片的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造將基本完成，之后棚戶區(qū)改造的形態(tài)將變?yōu)槌B(tài)化的零星分散式改造。劉洪玉預(yù)計(jì)，2018年至2020年棚改的節(jié)奏將稍有放緩，地區(qū)政策尤其是在實(shí)物安置和貨幣化安置的比例上可以科學(xué)調(diào)整，2020年后棚改工作或?qū)⑥D(zhuǎn)為以公共租賃住房和社區(qū)服務(wù)能力提升為主要內(nèi)容的常態(tài)化住房保障和社區(qū)發(fā)展工作。

“棚改質(zhì)量一定要好一點(diǎn)。”鄧郁松說(shuō)，棚改今后也要走高質(zhì)量發(fā)展的道路，遵循建設(shè)規(guī)律，與相關(guān)政策形成合力，讓老百姓享受更好的居住環(huán)境。